公平竞争

6月13日，李强总理签署了国务院令第783号，以国务院文件的形式公布《公平竞争审查条例》，并宣布自2024年8月1日起施行。该条例第十条对各地的税收优惠和财政奖补做出了明确规定，并将其纳入审查范围：

近期，上海市一份名为《招商整改任务清单“二十条”》的内部文件也对招商引资产生了极大震撼，“二十条”明确要求立即清理所有与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止使用“税收优惠政策”作为招商手段。

数据显示，目前已有55个地区已经开始对税收优惠、税收返还等政策进行专项清理，并发文废止违规出台的税收返还优惠政策。比如，江苏博迁新材料股份有限公司不久前发布公告称，由于不符合相关政策规定，将退还2023年从宿迁高新技术开发区财政局获得的总计2400万元人民币的奖励资金。

这些年来，许多地方政府依赖税收优惠政策作为吸引企业落地的主要手段。然而，这种策略在实际操作中却暴露出诸多问题——尤其是那些“候鸟式”企业极其擅长政策套利，频繁迁徙，仅在税收优惠期内短暂停留，一旦优惠期结束便迅速撤离，无法为当地带来持续的经济和社会效益。

“候鸟式”企业的存在不仅影响了地方经济的健康发展，也在一定程度上浪费了政府资源，扰乱了市场的公平竞争。

通过打击这些“候鸟式”企业和“马甲型”企业，政策改革旨在为真正意义上的新兴产业和长期稳定发展的企业提供更好的支持。

我们也看到，这次政策的出台，不仅是为了维护公平竞争，更标志着产业政策的一个重大转向。简单来说，我们要走长期路线，不再追求短期利益了。

当我们在说产业政策的时候我们到底在说什么

产业政策是个大筐，啥都可以往里面装。简单来说，产业政策是政府用各种手段——比如财政支持、税收优惠、法规制定、技术开发支持和基础设施建设等——来指导和促进特定产业或整个经济的发展，以提升国家或地区的经济竞争力、推动技术创新、促进就业和优化经济结构。

为了更精确地理解这个概念，我们可以把各种产业政策分成二轴四象限：

横轴（X轴）：市场导向 vs. 政府导向- 市场导向：政策主要依赖市场力量，政府干预较少。- 政府导向：政府在产业发展中起主导作用，通过制定政策、提供资助和监管来引导产业发展。

纵轴（Y轴）：短期效益 vs. 长期发展- 短期效益：政策旨在迅速产生经济效益，比如创造就业、增加GDP等。- 长期发展：政策关注长期的结构性调整和可持续发展，比如技术创新、产业升级和环境保护。

这样一来，我们就得到了四个象限

第一象限（市场导向 + 长期发展）

这类政策注重长期发展和创新。比如研发税收优惠政策，为企业的研发活动提供税收优惠和资助，促进长期技术创新。再比如，发展多层次资本市场，提供股权、债券等长期融资工具，满足企业的长期资金需求。还有支持产业集群建设，促进企业间的协同创新和资源共享。这类政策通过市场激励机制，提升整体经济竞争力和可持续性，难点在于需要健全的监管和持续的支持体系。

第二象限（市场导向 + 短期效益）

这种政策就是“短平快”型的，目标是快速见效。比如，2018年我们的增值税税率从17%降至16%，直接对制造业和其他行业产生了立竿见影的经济刺激效果。再比如，互联网行业初期，政府对新兴互联网企业的监管较为宽松，让BAT迅速崛起。这类的政策主要特点是，通过减少企业和消费者的负担，迅速刺激经济增长，短期效果好。

第三象限（政府导向 + 短期效益）

这种政策就是“猛药快补”型的。比如产业补贴、税收优惠、财政奖励等。有些地方政府为了吸引大型企业或优质项目落地，通常会提供一次性的财政奖励，或者提供相当有吸引力的税收减免和补贴。这类政策通过政府的直接干预和资金支持，迅速提升经济活动，立竿见影。但问题在于，这样的措施会影响财政健康，造成相当的路径依赖。

美国也有不少玩政策套利的候鸟型企业，比如沃尔玛，他们常利用各州的税收优惠政策开新店，但在税收优惠期结束后就关店，转而迁徙到其他州继续享受新的税收优惠。这样的“候鸟”策略让当地政府很难从长期的税收中获益，而且对当地的零售生态也是毁灭性的打击。

因此，这类政策应在短期内退出或转型为长期发展措施。

第四象限（政府导向 + 长期发展）

这种政策就是“长线钓大鱼”型的，比如对基础科研的支持、创新平台的建设、”中国标准2035“、自贸区建设、“一带一路”倡议等等。再比如美国拜登政府推出的《清洁能源计划》（Clean Energy Plan）、2022年的《芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act）这些政策通常具有较长的实施周期和广泛的社会经济影响，需要政府主导来做长期规划和资源配置，支持关键技术和产业的发展，促进经济的结构性调整和可持续发展。

通过这二轴四象限的划分，我们再细品《公平竞争审查条例》，你会发现它瞄准的是第三象限的那些短期效益型、政府导向的产业政策，也就是那些通过直接税收优惠、财政补贴、要素获取优惠等各种经济激励手段，迅速吸引企业入驻，从而带来眼前的经济效益，但却存在长期隐患如破坏公平竞争环境、资源浪费、不合理分配，甚至会加重地方财政负担，影响财政健康，最终导致整体经济结构失衡的政策。

随着中国在全球舞台上的影响力日益增强，我们必须回应国际市场公平竞争的规则，提升中国市场的国际竞争力和公信力，需要清退这种政府主导+短期效益的政策。

更值得关注的是，此次政策的出台也暗示了一次产业政策的转型——未来，我们将把更多的资源转向市场导向的长期发展和政府导向的长期发展这两个象限。

让市场发挥主导作用

在工作中，我们常常和各地讨论产业政策的最佳实践。其实这个话题早就被许多大佬们讨论过，其中最具代表性的两位是经济学家林毅夫和张维迎。

林毅夫代表的是“慈母”式发展策略：林毅夫认为，产业可以在政策的保护下成长，通过逐步积累经验和能力，到了合适的时机再进行创新和跨越。这条路径比较稳妥，失败风险低。然而，这种方法也有一个致命的缺陷，那就是路径依赖。

张维迎则主张“严父”式竞争策略：张维迎认为，通过市场竞争来锻炼和发现真正具有竞争力的企业和技术才是王道。他提倡中国企业家要从套利行为转向真正的创新。这种策略虽然伴随着更高的风险和不确定性，但更有可能催生出真正的创新和突破。

从《公平竞争审查条例》中可以看出，越来越多的产业发展成熟的地区开始让市场发挥主导作用。

这是因为在市场经济体制下，企业是市场竞争的主体。企业比政府更接近千变万化的市场需求和未来不可捉摸的科技前沿。企业是市场信息变化的第一个接收者，对市场信息、市场需求最为敏感。而政府根据滞后的信息制定的产业政策往往跟不上市场的变化，而主要靠政府的产业基金扶持政策的企业，更是很难在市场竞争中取得成功。

所以我们大胆预判：未来，越来越多的产业政策会主要集中在第一象限（市场导向 + 长期发展），与第四象限（政府导向 + 长期发展）

之前我们TOP研究院说到德国推动产业集群的政策，就是第一象限的政策：

在产业集群的初期，主要由政府承担运营费用，通过竞赛选出“好马”；过程中政府极其重视集群平台的建设与运营，通过促进合作伙伴关系，打通政策、创新、产业、资本之间的隔阂创造价值；此外，政府巧妙地在创新企业之间创造了竞争，甚至是推动其到国际市场上竞争，以提高企业的绩效与竞争力。

而第四象限中的政策，就有诸如对基础科学研究的支持。

基础科学研究是一个“市场失灵”的领域：基础研究通常不有直接的商业回报，或者回报期过长风险过高，产业界很难坚持下来。然而，基础科学研究的突破至关重要，它为整个世界的技术创新和进步奠定了最根本的理论和技术基础，从而使所有的技术创新和革命成为可能，在长期可以带来巨大的经济效益。比如，工程学建立在牛顿定律之上；生物技术产业建立在沃森和克里克对 DNA 结构的发现之上，互联网建立在最初的政府国防项目至上。

在基础科学研究领域，政府资金成为最重要的支持来源。而通过对基础科学领域的投资，生发出高浓度的产业集群，是非常顺利的路径。

在市场经济体制下，政府应更多地扮演服务和引导的角色，营造支持创新、支持市场竞争的环境，采取长期视角，支持产业发展；而企业则应积极拥抱市场，勇于创新，通过自身的努力和市场的锤炼，实现持续发展和突破。

说回到产业政策时，最好的方式是借鉴“慈母”与“严父”策略的精髓，并且在实践中找到适合自身发展的最优道路。

我们很幸运有机会向很多政策制定者学习，一个感慨是：制定产业政策的这群人是真有本事的，他们深谙发展现状，不仅理解产业逻辑，也致力于预见未来趋势，通过政策引导资本和资源向有潜力的领域流动。我们相信这群人也有足够的智慧，在合适的时机选择，做，或者不做，一件事情。